knowledge

[TDRI Conference] – ปรับบทบาทรัฐไทยให้ประชาชนได้บริการที่ดี ทางออกที่ 4

5 เมษายน 2016


ปรับบทบาทรัฐไทย…ให้ประชาชนได้บริการที่ดีขึ้น ทำได้อย่างไรและเริ่มตรงไหน?

สถาบันเพื่อการวิจัยและพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI จัดสัมมนาวิชาการประจำปี เพื่อสรุปผลการศึกษาตลอดทั้งปีของสถาบัน เพื่อเผยแพร่องค์ความรู้ สร้างความเข้าใจ กระตุ้นให้เกิดการตื่นตัวและนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงของสังคมบนพื้นฐานของการวิจัยและพัฒนาในอนาคต ซึ่งในปีนี้ จัดงานในหัวข้อ “ปรับบทบาทรัฐไทยให้ประชาชนได้รับบริการที่ดี”

การแก้ปัญหาที่ซับซ้อน หลากหลาย และรุนแรงขึ้นของประเทศไทย ไม่ใช่เพียงหน้าที่ของรัฐที่จะรวมศูนย์อำนาจ และกำหนดนโยบาย/กฏระเบียบต่างๆ จากส่วนกลาง และคิดว่าจะใช้ได้กับประชาชนทั่วประเทศแบบ One-size-fit-all อย่างที่เป็นอยู่ แต่ต้องปรับบทบาทใน 4 ทิศทางด้วยกัน ประกอบด้วย

  1. ให้ท้องถิ่นตัดสินใจ : เลือกสิ่งที่เหมาะกับท้องถิ่นตนเอ
  2. ให้ธุรกิจมีส่วนร่วม : นำทรัพยากรและความคิดสร้างสรรค์มาใช้ให้เกิดประโยชน์ ภายใต้การแข่งขันอย่างเสรี
  3. ให้สังคมช่วยลงทุน : คนไทยบริจาคเงินกันปีละกว่า 7 หมื่นล้านบาท ควรสร้างการเปลี่ยนแปลงได้อย่างเป็นรูปธรรมให้มากขึ้น
  4. รัฐปรับบทบาทตนเอง : จากการเป็นผู้เล่นที่ไม่สามารถตรวจสอบได้ มาเป็นผู้สนับสนุน ควบคุมมาตรฐาน และเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมให้ประชาชนได้รับบริการที่ดีอย่างแท้จริง

ทางออกที่ 4 ให้รัฐปรับบทบาทตนเอง

ถ้าคนเป็นกรรมการที่คุมกติกาการแข่งขัน มาลงเป็นผู้แข่งขันเสียเอง จะเกิดอะไรขึ้น เขาก็คงชนะได้อย่างง่ายๆ แบบที่คู่แข่งคนอื่นไม่มีโอกาสชนะเลย ฉันใดฉันนั้น ในการบริการสาธารณะ ถ้ารัฐซึ่งเป็นผู้ให้บริการเสมือนเป็นผู้เล่น/แข่งขันเอง พร้อมกับเป็นผู้ตั้งกฏกติกาในการแข่งขันเอง ผลลัพธ์ก็คงไม่ต่างจากการแข่งขันทั่วไป การส่งเสริมภาคเอกชน หรือแม้แต่การกระจายอำนาจสู่ อปท.ให้มาร่วมแข่งขันก็คงเกิดขึ้นได้ยาก แล้วสุดท้ายโชคร้ายก็ต้องตกอยู่ที่ประชาชนที่ต้องเป็นผู้รับบริการที่ไม่มีคุณภาพ ไม่เพียงพอ และไม่ทั่วถึง

การปรับบทบาทของภาครัฐควรเกิดขึ้นใน 2 ส่วนด้วยกัน ได้แก่

  1. ยกเลิกบทบาทที่ทับซ้อน

เมื่อกระทรวงต่างๆ ที่มีผลประโยชน์/ส่วนได้ส่วนเสียกับบริการนั้นๆ ก็ไม่อยากให้ส่วนงานอื่นๆ เข้ามาแข่งด้วย และอยากเก็บผลประโยชน์ไว้เองเหมือนที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน โดยรัฐเป็นทั้งผู้กำหนดนโยบาย กำกับดูแลมาตรฐาน และให้บริการเองด้วย ไม่ว่าจะเป็นโรงพยาบาลหรือโรงเรียน ทำให้หลายครั้งการกำหนดนโยบายของกระทรวงบิดเบือนไป แทนที่จะเป็นนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อสาธารณะกลับเป็นนโยบายที่เอื้อประโยชน์ให้กับองค์กรในสังกัด เช่น กรณี TOT เป็นวิสาหกิจที่อยู่ในสังกัดกระทรวง ICT และที่ผ่านมากระทรวง ICT ก็ไปเจรจากับ กสทช. ให้ TOT สามารถใช้คลื่นความถี่ 2.3 Mhz ได้โดยไม่ต้องประมูล เป็นต้น

อีกตัวอย่างที่เห็นความทับซ้อนของบทบาทได้ชัดเจน และยังส่งผลกระทบต่อการพัฒนาคุณภาพ คือ ระบบการศึกษา และระบบสาธารณสุขของไทย โดยกระทรวงศึกษาธิการ (ศธ.) มีบทบาททั้งกำหนดนโยบาย/หลักสูตรการศึกษา จัดสรรงบประมาณ กำกับดูแลคุณภาพและมาตรฐาน และยังเป็นเจ้าของโรงเรียนเองด้วย จึงทำให้การโอนอำนาจการจัดการศึกษาไปให้ท้องถิ่นมีความล่าช้า โดยมีโรงเรียนเพียง 1.6% เท่านั้นที่ถูกถ่ายโอน ทั้งๆ ที่โรงเรียนดำเนินงานโดย อปท.ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่าประสบความสำเร็จในการตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นมากกว่า นอกจากนี้ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรงบประมาณให้โรงเรียนเอกชน และโรงเรียนในสังกัด อปท.น้อยกว่าโรงเรียนของ สพฐ. อีกด้วย และที่สำคัญที่สุดคือการประเมินคุณภาพในการจัดการศึกษาที่ไม่น่าเชื่อถือ ซึ่งถึงแม้ว่าจะมีองค์กรกลางเป็นผู้ประเมิน แต่โรงเรียนในสังกัด ศธ. ส่วนใหญ่ (กว่า 80%) ผ่านการประเมิน แต่ในความเป็นจริงแล้วกลับมีคุณภาพการศึกษาและผลการศึกษาของนักเรียนที่แย่ลง 

ทางออกของปัญหาบทบาททับซ้อนของระบบการศึกษาไทย คือ ศธ.ควรเลิกเป็นเจ้าของโรงเรียน ทั้งในรูปแบบการย้ายไปให้ อปท. หรือให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคลและดูแลตัวเอง หรือให้องค์กรอิสระ (มหาชน) เป็นผู้ดูแลและสนับสนุนโรงเรียน เมื่อ ศธ.ไม่เป็นเจ้าของโรงเรียน และเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ทั้งเอกชน ท้องถิ่นและภาคประชาชนที่มีศักยภาพเป็นผู้ให้บริการการศึกษาเองแล้ว ศธ. ก็จะสามารถแสดงบทบาทการกำหนดนโยบายและกำกับดูแลได้อย่างเต็มที่ จัดสรรเงินอุดหนุนให้เท่าเทียมกันทั้งโรงเรียนรัฐและเอกชน นอกจากนี้โรงเรียนควรเปิดเผยข้อมูลทั้งการบริหารจัดการ การใช้งบประมาณ และผลการศึกษาให้ผู้ปกครองสามารถเลือกโรงเรียน และเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการโรงเรียนได้ อย่างในประเทศฟินแลนด์และญี่ปุ่นที่ได้รับการยอมรับเรื่องคุณภาพการศึกษาอย่างมาก ซึ่งทั้งสองประเทศให้รัฐบาลท้องถิ่นเป็นเจ้าของโรงเรียน ส่วนกลางทำหน้าที่เป็นเพียงผู้วางนโยบายและผู้กำกับดูแลเท่านั้น

ส่วนระบบสาธารณสุขนั้นแตกต่างจากระบบการศึกษา เนื่องจากกระทรวงสาธารณสุข (สธ.) นั้นมีบทบาททั้งเป็นผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแล/ประเมินคุณภาพโรงพยาบาล เป็นผู้ให้บริการเองทั้งโรงพยาบาลจังหวัด โรงพยาบาลอำเภอหรือศูนย์อนามัย และเป็นผู้ซื้อบริการด้วยระบบประกันสุขภาพที่จ่ายเงินค่ารักษาพยาบาลให้ผู้มีสิทธิ ประกอบด้วยระบบสวัสดิการของข้าราชการ ระบบประกันสังคม และระบบประกันสุขภาพถ้วนหน้า (สปสช.) ทำให้เกิดปัญหาไม่ต่างจากระบบการศึกษาคือ โรงพยาบาลจำนวนมากมีคุณภาพไม่ดีพอแม้จะผ่านการประเมินมาตรฐานแล้วก็ตาม ผู้รับบริการไม่สามารถต่อรองราคาค่ารักษาพยาบาลและมาตรฐานการรักษาพยาบาลกับผู้ให้บริการได้ ซึ่งเราคงเห็นตามข่าวว่ารัฐมนตรี สธ. พยายามผลักดันให้ประชาชนร่วมจ่ายค่ารักษาพยาบาล 30 บาทรักษาทุกโรค เพราะในฐานะที่สธ.เป็นเจ้าของโรงพยาบาลคิดว่า ผู้ซื้อบริการจ่ายค่ารักษาพยาบาลน้อยเกินไป ซึ่งอันที่จริงแล้วบทบาทของ สธ. ไม่ควรยุ่งเกี่ยวกับค่ารักษาพยาบาลที่โรงพยาบาลจะได้รับ แต่ควรไปควบคุมคุณภาพหรือมาตรฐานการรักษาพยาบาลที่ประชาชนควรได้รับมากกว่า บทบาทที่ทับซ้อนตรงนี้จึงทำให้ทุกอย่างบิดเบี้ยวไป

สิ่งที่ สธ. ควรทำคือ กำหนดอัตราค่ารักษาพยาบาลที่เหมาะสมต่อหัว ต่อโรค และกำกับมาตรฐานในการรักษาพยาบาล นอกจากนี้ สธ. ควรลดความเหลื่อมล้ำของสิทธิในการรักษาพยาบาลทั้ง 3 ระบบที่ปัจจุบันผู้ได้รับสิทธิ์ในแต่ละระบบได้รับสิทธิไม่เท่าเทียมกัน แม้จะเป็นการรักษาโรคเดียวกัน ในโรงพยาบาลเดียวกันก็ตาม จนเกิดคำกล่าวที่ว่า “คนไทยมีสามชนชั้น ขึ้นอยู่กับว่าอยู่ภายใต้ระบบประกันสุขภาพใด” ยกตัวอย่างเช่น การคลอดบุตร ข้าราชการสามารถเบิกจ่ายได้ตามจริง ไม่จำกัดจำนวนครั้ง ส่วนผู้มีสิทธิประกันสังคม (ลูกจ้างเอกชน) เบิกได้ครั้งละ 13,000 บาทและเบิกได้ไม่เกิน 2 ครั้ง (มีลูกได้ 2 คน ตั้งแต่คนที่ 3 ต้องจ่ายเอง) เป็นต้น ซึ่งต่างจากประเทศอื่นที่ค่ารักษาพยาบาลต่อหัวที่โรงพยาบาลได้รับขึ้นอยู่กับระบบประเมินมาตรฐานและราคาที่เหมาะสม เช่น ประเทศฝรั่งเศสบังคับให้ทุกโรงพยาบาลที่ต้องการงบอุดหนุน ผ่านการประเมิน HA (Hospital Accreditation) ส่วนในประเทศออสเตรเลียจูงใจด้วยการให้โรงพยาบาลที่ผ่านการประเมินได้รับงบอุดหนุนเพิ่มขึ้น 10% หรือในประเทศเยอรมันที่บังคับให้ทุกโรงพยาบาลเปิดเผยผลการประเมินสู่สาธารณะด้วย ส่วนในประเทศไทยได้นำระบบประเมินมาตรฐาน HA มาใช้ แต่ไม่บังคับ (Voluntary) จึงมีโรงพยาบาลอีกหลายแห่งที่ไม่ได้เข้าระบบการประเมิน ทำให้ประเทศไทยไม่มีระบบประเมินมาตรฐานกลาง และระบบประเมินที่มีอยู่ก็ไม่จูงใจให้โรงพยาบาลพยายามพัฒนาคุณภาพ และรักษามาตรฐานการบริการ เพราะถึงไม่ผ่านการประเมินก็ได้รับเงินอุดหนุนอยู่แล้ว

2. ทบทวนกฏหมายที่กำหนดบทบาท

เมื่อรัฐสามารถยกเลิกบทบาทที่ซับซ้อน ไม่ลงมาเป็นผู้ให้บริการเอง และให้ภาคเอกชน/องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคสังคมเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริงแล้ว ภาครัฐก็จะเปลี่ยนบทบาทเป็นกรรมการการแข่งขัน เป็นผู้กำหนดนโยบายควบคุม/กำกับดูแล สร้างมาตรฐานให้การบริการประชาชนเป็นไปอย่างมีคุณภาพ โดยกรรมการที่ดีจะมีกฏหมายเป็นตัวกำหนดบทบาทของภาครัฐว่าให้อำนาจไว้เพียงพอ หรือมากเกินไปหรือไม่ จึงจำเป็นต้องกลับไปทบทวนว่าบทบาทที่รัฐทำนั้นเป็นอย่างไร 

ในปัจจุบันเมื่อเทียบประสิทธิภาพของกฏกติกาของภาครัฐด้วย Doing Business Ranking พบว่า ประเทศไทยตกอันดับจากอันดับที่ 12 ในปี 2010 มาเป็นอันดับที่ 49 ในปี 2016 ในขณะที่ประเทศเกาหลีใต้เพิ่มอันดับจาก 23 มาเป็นอันดับที่ 4 ของโลกในระยะเวลาเท่ากัน 

โดยสรุปแล้วประเทศไทยมีพระราชบัญญัติ และพระราชกำหนด รวมกว่า 900 ฉบับ และมีกฏหมายลูกอย่างพระราชกฤษฎีกา และกฏกระทรวง เกือบ 20,000 ฉบับ เมื่อรวมกับประกาศ ระเบียบและข้อบังคับต่างๆ แล้วมีมากกว่า 100,000 ฉบับ และบางฉบับออกมาตั้งแต่ พ.ศ. 2450 โดยที่เราไม่เคยดู ทบทวนหรือโละทิ้งเลย ทำให้กฏหมายไทยมีปัญหาเรื่องคุณภาพอย่างมาก เช่น กฏหมายล้าสมัยและให้ดุลยพินิจกับหน่วยงานที่บังคับใช้ว่าจะกำหนด หรือตีความกันตามดุลยพินิจอย่างไร ซึ่งภายในระยะเวลาเพียง 4 ปี (2554 – 2558) ประเทศไทยออกกฏหมายมากกว่า 1,000 ฉบับ

ยิ่งไปกว่านั้นการออกกฏหมายแต่ละครั้งควรมีการประเมิน 10 ข้อ ของ OECD (องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา) เช่น มีความจำเป็นไหม ต้นทุนคืออะไร ผลกระทบของกฏหมายคืออะไร ถ้าไม่ออกกฏหมายฉบับนี้แล้วจะเป็นอย่างไร มีทางเลือกอื่นไหม รวมถึงการรับฟังความคิดเห็นให้รอบด้านด้วย แต่ในความเป็นจริงเมื่อง TDRI ทบทวนดูรายงานผลกระทบของกฏหมายที่ต้องแนบท้ายกฏหมายทุกฉบับที่เข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พบว่า กฏหมายส่วนใหญ่อธิบายเพียงปัญหาว่าทำไมต้องออกกฏหมายฉบับนี้ แต่ไม่มีการประเมินทางเลือก ต้นทุนหรือผลกระทบใดๆ เลย รวมถึงไม่มีการรับฟังความเห็นจากประชาชนด้วย ซึ่งในกฏหมายส่วนใหญ่ระบุเพียงว่ารับฟังแล้ว แต่ไม่วิเคราะห์ว่ารับฟังแล้วได้อะไร จึงเห็นได้ว่าการประเมิน OECD จะถูกต้อง เหมาะสมเพียงใด ก็ไม่ถูกนำมาปฏิบัติอย่างจริงจัง 

เมื่อเทียบคุณภาพของกฏหมายกับประเทศเกาหลีใต้พบว่า เมื่อเกาหลีใต้เผชิญวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหญ่ เกาหลีใต้ได้มีกระบวนการทบทวนกฏหมายทั้งหมด 11,000 ฉบับ ภายใน 11 เดือน ได้ยกเลิกกฏหมายที่ล้าสมัยไม่มีประโยชน์ไปแล้วถึง 48.8% ปรับปรุงกฏหมายใหม่ให้ดีขึ้น 21.7% และมีกฏหมายที่ดีอยู่แล้วเพียง 29.5% เท่านั้น เมื่อมองย้อนมาที่ประเทศไทย พบว่า ล่าสุดก็เพิ่งมีเหตุการณ์ที่สะท้อนให้เห็นถึงความไม่ถูกต้องของกฏหมาย อย่างในกรณี IKO (องค์กรตรวจสอบความปลอดภัยด้านการบินทั่วโลก) ที่แจ้งว่าประเทศไทยต้องแก้ พรบ.การเดินอากาศ ที่ออกมาตั้งแต่ พ.ศ. 2497 ที่ขัดกับหลักการ IKO หรือการเดินอากาศสากลถึง 27 ข้อ เช่น กฏหมายระบุว่าท่าอากาศยานของกรมการบินพลเรือนไม่ต้องขอใบอนุญาต เพราะกรมการบินพลเรือนเป็นคนออกใบอนุญาตเอง จึงเกิดปัญหาความทับซ้อนในบทบาทการควมคุมดูแลและการให้บริการ เป็นต้น


ศ.ดร.มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด
ประธานมูลนิธิสถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ได้ให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า “จริงๆ แล้วปรับกฏหมายยากที่สุด ต้องเริ่มจากการปรับวิธีคิด ปรับการปฏิบัติการเล็กๆ น้อยๆ ที่ตอนนี้สามารถเริ่มปรับเลย ยกตัวอย่างเช่น เรื่องสิ่งแวดล้อม อปท.ควรจะมี พรบ.ที่ระบุให้ชัดเจนว่าต้องมีอำนาจและบทบาทอะไรบ้าง แต่ตั้งแต่ปี 2540 จนถึงบัดนี้แล้วยังไม่มีกฏหมายออกมาเลย อปท.จึงเผชิญปัญหา นอกจากมีกฏหมายเยอะแล้ว ยังมีปัญหากฏหมายที่ควรจะมีแต่ยังไม่มีอยู่เลย บางที่มีมากเกินไป แต่บางที่สิ่งที่ควรมียังไม่มีเลย”

ดร.เดือนเด่‹น นิคมบริรักษ์
ผูŒ้อํานวยการวิจัย ดŒ้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ ให้ความเห็นทิ้งท้ายว่า “ถ้ารัฐไม่ถอนตัวออกมามองในมุมมองของผู้รับบริการ รัฐจะมองไม่เห็นเลยว่า บริการที่ดีควรเป็นอย่างไร ยิ่งตัวเองแสดงบทบาทเป็นผู้ให้บริการเองด้วยแล้ว ก็จะไม่มีการประเมินหรือการพัฒนาคุณภาพให้ได้ตามมาตรฐานอย่างที่ควรจะเป็น”


บทความที่เกี่ยวข้อง

ติดตามดูบันทึกวีดีโองานย้อนหลังได้ที่นี่

id old content:
392

ใส่ความเห็น

เข้าสู่ระบบ

Or fill the form below